EXAMEN DU CSARS 2014-07 : RELATION DU SCRS AVEC LE MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DU COMMERCE ET DU DÉVELOPPEMENT (MAECD)

RÉSUMÉ

Dossier no 2800-194 (TD 549)

Version d'AIPRP Date : Nov 28 2018 Document released under the Access to Information Act / Document divulgue en vertu de la Lol sur l'acces a,l'information

Table des matières

1  INTRODUCTION

Alors qu'il n'y avait au départ qu'un seul protocole d'entente (PE), conclu en 1986, six autres accords ont été conclus au cours de la dernière décennie afin de fournir un cadre de travail à la relation du SCRS avec le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD). Ces lignes directrices officielles ont été accompagnées d'une augmentation du nombre d'employés du SCRS travaillant à l'étranger ainsi que des échanges d'information organisationnels et opérationnels. En résumé, le MAECD est l'un des plus importants consommateurs des produits de renseignement du SCRS, et il joue en outre un rôle de soutien essentiel dans l'accomplissement du mandat à l'étranger du Service en matière de renseignement de sécurité.

Dans l'ensemble, le CSARS a constaté que le Service entretenait une bonne relation avec les missions à l'étranger du MAECD. Les difficultés sont généralement réglées sans que la haute direction n'ait à intervenir, et ce, grâce au professionnalisme des employés du SCRS et du MAECD à l'étranger, qui règlent des problèmes souvent complexes.

Cela dit, l'examen a mis en relief deux enjeux majeurs dans la dynamique des relations entre le SCRS et le MAECD qui n'ont pas été traités, même si les deux parties en ont connaissance. Certains de ces enjeux ont été soulevés par l'ancien directeur du SCRS, Richard Fadden, qui les a portés à la connaissance du sous-ministre du MAECD en avril 2013, et, bien qu'un certain nombre d'entre eux se soient atténués depuis - dans certains cas, ils ont été remplacés par de nouveaux défis -, le CSARS a constaté que le SCRS n'avait pas encore abordé quelques-uns des défis les plus importants et ne pouvait pas expliquer pourquoi un enjeu, en particulier, avait été laissé en suspens.

Trois conclusions principales résument les préoccupations cernées dans le présent examen. D'abord, malgré l'existence du protocole de 2007 régissant la communication d'informations entre le SCRS et le MAECD, le processus ne fonctionne pas de manière structurée et systématique. Ensuite, l'examen a montré que les programmes et les opérations à l'étranger étaient trop peu harmonisés entre le SCRS et le MAECD. Enfin, le CSARS a constaté que le SCRS n'avait pas mis en place de procédures visant à systématiquement vérifier si un grand nombre des opérations faisant appel à des sources humaines avaient pu enfreindre les règlements canadiens adoptés pour mettre en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). Par conséquent, le SCRS n'est pas en mesure de déterminer systématiquement si des opérations passées faisant appel à des sources humaines avaient déjà contrevenu aux lois canadiennes. Cette dernière conclusion est une source de préoccupation importante pour le Comité.

2  MÉTHODOLOGIE

Le présent examen a porté sur la récente évolution de la relation du SCRS avec le MAECD, tant à l'étranger qu'au sein de leurs administrations centrales respectives. Le CSARS suit la relation entre le SCARS et le MAECD à l'étranger, depuis des années, mais toujours dans le cadre d'études axées sur des enquêtes précises ou sur des postes à l'étranger. Bien que la plupart des examens des activités du SCRS à l'étranger mentionnent le MAECD, quelques questions clés concernant ce partenariat ont attiré l'attention, ce qui a conduit le Comité à décider de procéder à un examen plus approfondiNote de bas de page 1. L'un des objectifs du présent examen était donc de confirmer si les défis liés à la relation étaient isolés.

Le CSARS a examiné les activités du SCRS en ce qui a trait à la conformité aux lois, aux ententes officielles (p. ex.)Note de bas de page 2 et aux directives ministérielles régissant l'échange d'information avec les partenaires nationaux; à l'efficacité et à l'utilité de la relation du SCRS avec le MAECD à divers niveaux (p. ex. administration centrale, postes spécifiques, etc.); et aux effets de l'expansion des activités du SCRS à l'étranger sur la relation et la prestation de conseils au gouvernement du Canada. Les quatre outils suivants ont été utilisés dans l'évaluation de ces activités : la documentation du SCRS contenue dans les bases de données organisationnelles et opérationnelles; les échanges d'informations entre le SCRS et le MAECD; les sondages remplis par les membres du personnel du SCRS et du MAECD; et les rencontres en personne avec le personnel clé du SCRS.

La période d'examen principale était du 1er août 2012 au 1er août 2014, mais des informations en dehors de cette période ont été utilisées pour effectuer une évaluation complète d'aspects spécifiques de la relation du Service avec le MAECD.

3  PORTÉE ET CONTEXTE DE LA RELATION

Tous les employés qui représentent le gouvernement du Canada à l'étranger sont assujettis aux règlements administratifs du MAECD. Même si les employés du SCRS qui sont en poste à l'étranger travaillent pour réaliser le mandat du Service,

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Le SCRS et le MAECD échangent quotidiennement sur de nombreux aspects; par exemple, le MAECD joue un rôle important dans la délivrance d'accréditations diplomatiques aux employés du SCRS; le Service consulte le MAECD en ce qui concerne l'appellation « contexte opérationnel dangereux », les opérations à haut risque et les ententes avec l'étranger; le MAECD est un important consommateur des produits de renseignement du SCRS prévus à l'article 16 et à l'article 12 [texte rédigé]

L'examen a donné l'occasion au CSARS d'examiner un vaste éventail de dossiers organisationnels et opérationnels et de faire lumière sur certaines activités du SCRS que le CSARS n'examinerait pas normalement dans le cadre d'enquêtes spécifiques.

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Au-delà des initiatives menées par l'administration centrale, l'examen a également permis de mieux comprendre l'état de la relation des membres du SCRS avec leurs homologues du MAECD dans de nombreuses missions à l'étranger. Selon ce point de vue unique, il devient clair que la relation du SCRS et du MAECD à l'étranger est essentiellement une question de personnalité. Quand des problèmes se posent, la réussite de la résolution des conflits dépendait de la volonté de chaque employé de la mission de rechercher des solutions constructives. Dans certains des cas examinés, par exemple des employés du SCRS estimaient que leurs efforts de collaboration n'étaient tout simplement pas réciproques, même si aucun enjeu irréconciliable en matière de mandat n'était en jeu9. Cela dit, dans l'ensemble, le CSARS a constaté que le SCRS entretenait une bonne relation avec les missions à l'étranger du MAECDNote de bas de page 10.

Comme on pouvait s'y attendre d'un partenariat aussi flou et évolutif, le CSARS a relevé certains défis plus complexes.

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Malgré l'attente d'une dynamique constructive, le CSARS a constaté que certains des défis les plus importants entre le SCRS et le MAECD cernés en 2013 restent non résolus. Il est vrai que certains des défis spécifiques mentionnés [texte rédigé] ont été réglés par les employés, ou ont été remplacés par de nouveaux défis. De plus, il y a eu des interactions régulières entre le SCRS et le MAECD; des réunions de la direction intermédiaire du SCRS avec le MAECD ont lieu environ toutes les trois semaines, et le directeur ainsi que les directeurs adjoints du SCRS interagissent avec leurs homologues du MAECD dans le cadre des comités des sous-ministres adjoints et des ministres adjoints. De plus, les cadres correspondent directement avec le MAECI sur des dossiers spécifiquesNote de bas de page 16. Cela dit, il y a eu peu de participation sur certaines questions qui nécessitaient la mobilisation de la DirectionNote de bas de page 17. 

3.1.  Échange d'information dans les missions

Les ministères et les organismes canadiens s'appuient sur un certain nombre d'autorités législatives pour orienter leur échange d'information. Les dispositions en matière de divulgation dans la loi habilitante d'un ministère ou d'un organisme peuvent soit interdire, soit autoriser l'échange d'informations à des fins de sécurité nationale. La Loi sur la protection des renseignements personnels, par exemple, interdit la divulgation de renseignements personnels en l'absence de consentement, sauf dans les cas autorisés par la loi. Ces règles peuvent être quelque peu ambiguës pour les personnes en première ligne d'un ministère qui doivent établir un équilibre entre le droit à la protection de la vie privée et les intérêts en matière de sécurité nationale, surtout lorsqu'il s'agit d'un Canadien détenu à l'étranger pour des activités liées au terrorisme.

Ce défi a été mis en évidence par le juge O'Connor lors de l'examen des mesures prises par les fonctionnaires du gouvernement du Canada dans l'affaire Maher Arar. En fin de compte, le juge O'Connor a recommandé que les fonctionnaires canadiens élaborent une « approche coordonnée et cohérente » pour ce type de casNote de bas de page 18. Le SCRS et le MAECD ont suivi la recommandation en adoptant un protocole non classifié, en novembre 2007Note de bas de page 19.

Le CSARS s'attendait donc à une approche claire et harmonisée du SCRS et du MAECD dans ce dossier.

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Le CSARS a cherché à mettre le problème en perspective en interrogeant directement les personnels des postes du CSARS. Une minorité des personnes travaillant dans les postes ont indiqué que les relations avec le MAECD étaient difficiles, notamment en raison des « cultures différentes », « d'un manque de compréhension » et du fait qu'elles étaient considérées par le personnel consulaire comme des « opposants », et ont souligné que les « mandats différents » et les PE imprécis compliquaient la collaborationNote de bas de page 22. Les résultats de ce sondage doivent être envisagés en sachant que la majorité des répondants du SCRS ont déclaré que la collaboration était positive.

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L'administration centrale du SCRS a à maintes reprises abordé avec l'administration centrale du MAECD les questions relatives à la divulgation selon les protocoles.

Le SCRS a de nouveau abordé la question avec l'administration centrale du MAECD, récemment, en janvier 2015, et a en outre tenté d'intervenir sur cette question par l'entremise des comités des sous-ministres adjoints et des sous-ministres.

La recommandation de la Commission O'Connor et le protocole qui en a découlé devaient contribuer à garantir que l'échange d'informations entre le MAECD et le SCRS serait officialisé et deviendrait « systématique dans tous les casNote de bas de page 29 ». Le CSARS a constaté que, malgré l'existence du protocole de 2007 régissant la divulgation des informations entre le SCRS et le MAECD, le processus ne fonctionne pas de manière structurée et systématique. Bien qu'il s'agisse d'un problème dans une minorité de missions à l'étranger, l'étendue de la menace du phénomène des combattants étrangers nécessite un partage d'informations, en temps opportun, conformément aux exigences législatives relatives à la protection de la vie privée.

Par conséquent, le Comité recommande que le SCRS renégocie le protocole de 2007 avec le MAECD afin de parvenir à un accord mutuel sur les questions qui ont nui au fonctionnement de l'accord. Le CSARS ne dit pas qu'une partie au protocole est plus responsable que l'autre de sa mise en œuvre impréciseNote de bas de page 30; le CSARS a plutôt observé que le SCRS et le MAECD devaient cerner clairement les défis précis afin de créer un mécanisme qui peut être appliqué de façon uniforme dans toutes les missions à l'étranger.

4  OPÉRATIONS À L'ÉTRANGER

Le CSARS examine la relation à l'étranger du SCRS et du MAECD depuis des années. Une des raisons pour lesquelles le Comité a décidé d'entreprendre un examen plus approfondi de ce partenariat était donc d'aider à déterminer dans quelle mesure les problèmes cernés lors des examens précédents sont systémiques. 

4.1. Divulgation des activités à l'étranger

Le Comité s'est penché sur la question de savoir dans quelle mesure le MAECD s'attend à être averti des opérations du SCRS à l'étranger, au regard de l'évaluation du Service concernant l'importance du besoin de savoir du MAECD. Les différents [texte rédigé] et les employés du MAECD qui ont discuté avec le CSARS ont offert un éventail de perspectives sur ce sujet.

4.2. Harmonisation à l'étranger

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Ce qui préoccupe le CSARS, toutefois, c'est la possibilité que l'absence de consultation entre le SCRS et le MAECD -

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Même s'il vise à assurer la transparence sur des questions d'intérêt commun, l'examen a permis de constater que les programmes et les opérations étaient trop peu harmonisés entre le SCRS et le MAECD.

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Après de nombreuses analyses et réflexions, le CSARS estime que la raison pour laquelle le PE de 2009 ne fonctionne plus comme prévu initialement tient en grande partie à l'évolution des prises de position du SCRS et du MAECD à l'étranger.

Le SCRS et le MAECD doivent assurer la transparence des activités d'intérêt commun de sorte que les priorités du gouvernement du Canada ne soient pas involontairement affaiblies. À la lumière du projet de loi en cours, qui étendra l'empreinte des opérations à l'étranger du SCRS, le Comité recommande l'élaboration de directives claires en matière d'harmonisation entre le SCRS et le MAECD, quand il existe un risque potentiel d'enchevêtrement des opérations ou des programmes. Ce processus devrait idéalement être amorcé dans des discussions de haut niveau entre le SCRS et le MAECD visant à en déterminer les principes de base, l'objectif étant d'aboutir à un nouveau protocole d'entente qui répondrait mieux aux réalités opérationnelles des deux organisations.

5  RÉSOLUTIONS DU CONSEIL DE SÉCURITÉ DES NATIONS UNIES ET RÉPERCUSSIONS SUR LE SCRS

En avril 2013, le directeur Fadden a rencontré les membres de son équipe de direction pour préparer sa réunion à venir avec les responsables du MAECD. Deux sources de droit canadien mettant en œuvre certaines des obligations du Canada en vertu des accords internationaux sont citées dans les notes préparatoires comme étant des sujets de discussion prévus : la Loi sur les mesures économiques spéciales (LMES) et le Règlement d'application des résolutions des Nations Unies sur Al‑Qaïda et le Taliban (RARNUAQT). Parallèlement à une mention à la LMES, il est question d'une « exemption ministérielle », tandis qu'à côté de la référence à la RARNUAQT, il est question de « changement réglementaire nécessaire » Note de bas de page 53. Le CSARS a décidé de suivre l'état d'avancement du traitement du dossier du RARNUAQT par le ServiceNote de bas de page 54.

5.1. Gestion du RARNUAQT par le SCRS

La Loi sur les Nations Unies (L.R.C. [1985], ch. U-2) est une loi du Parlement du Canada qui habilite le gouverneur en conseil à prendre les décrets et règlements jugés nécessaires pour mettre en œuvre, en vertu du droit national canadien, les mesures que le Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) invite le Canada à appliquer. Au fil des ans, le CSNU a adopté de nombreuses résolutions relatives à la menace du terrorisme lié à Al-Qaïda et aux talibans, dans lesquelles il a appelé les États membres de l'ONU, tels que le Canada, à appliquer des mesures contre ces groupes. Le RARNUAQT est un ensemble de règlements nationaux canadiens, pris en vertu de la Loi sur les Nations Unies et contraignants en vertu du droit canadien, pour mettre en œuvre les mesures du Conseil de sécurité contre Al-Qaïda et les talibans.

Le RARNUAQT proscrit certains actes précis comme des sanctions à ces entités. L'article 2 du RARNUAQT prévoit explicitement que le Règlement lie la Couronne. Une infraction au RARNUAQT est une infraction au Canada conformément à l'article 3 de la Loi sur les Nations Unies. L'article 3 est l'article le plus pertinent du RARNUAQT pour ce qui est des répercussions sur le travail du SCRS, sous la rubrique « Interdictions ». De 2006 à septembre 2014, l'article 3 prévoyait ce qui suit :

Il est interdit à toute personne au Canada et à tout Canadien à l'étranger de fournir ou de collecter sciemment, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, des fonds avec l'intention qu'ils soient utilisés, ou sachant qu'ils le seront, par toute personne liée au Taliban, à Oussama ben Laden ou à ses associésNote de bas de page 55.

Depuis septembre 2014, le nouveau libellé de l'article 3 est le suivant :

Il est interdit à toute personne au Canada et à tout Canadien à l'étranger de fournir ou de collecter sciemment, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, des fonds avec l'intention qu'ils soient utilisés, ou sachant qu'ils le seront, par toute personne liée au Taliban ou par toute personne liée à Al-QaïdaNote de bas de page 56.

La modification importante concerne les expressions « toute personne liée au Taliban » et « toute personne liée à Al-Qaïda » qui sont plus claires et mieux définies, et qui renvoient aux listes de sanctions imposées par les comités du CSNU.

En novembre 2011, l'inspecteur général du SCRS a fait rapport au ministre de la Sécurité publique sur les activités du Service liées au RARNUAQT.

5.2. Examen par le CSARS de la question relative au RARNUAQT

Le premier principe fondamental de toutes les opérations du SCRS, conformément aux directives ministérielles, est que « la règle de droit doit être respectée Note de bas de page 62 ». De plus, les directives ministérielles au SCRS indiquent toutes clairement que, dans le cas où une source humaine a mené des activités illégales, un résumé figurera dans le rapport annuel du directeur, conformément aux exigences générales en matière de rapports établies par le ministreNote de bas de page 63.

Le CSARS n'a reçu aucun document indiquant que le SCRS a signalé au ministre que des sources humaines enfreignaient le RARNUAQT ou qu'un employé ou une opération du SCRS enfreignait le RARNUAQT. Par conséquent, le CSARS s'attendait à trouver un processus rigoureux visant à s'assurer que les sources et les opérations sont menées conformément au RARNUAQTNote de bas de page 64. Cependant, lorsque des questions ont été posées sur ce processus, le SCRS a répondu que « le Service n'a entrepris aucun examen pour identifier les sources qui pourraient être touchées par le RARNUAQT ».

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5.3. RARNUAQT : Conclusions et recommandations

Après une analyse minutieuse, le CSARS a tiré deux conclusions. Tout d'abord, il a constaté que le SCRS ne disposait d'aucune procédure visant à systématiquement vérifier si les opérations faisant appel à des sources humaines qu'il entreprend contre les menaces liées à Al-Qaïda et aux talibans [texte rédigé] contreviennent au RARNUAQTNote de bas de page 69. Deuxièmement, le CSARS a constaté que le SCRS n'était pas en mesure de déterminer systématiquement si des opérations passées faisant appel à des sources humaines avaient contrevenu au RARNUAQT.

La portée d'une telle conclusion va au-delà de ce que le CSARS peut aborder dans le présent examen :

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Par conséquent, le CSARS recommande que le SCRS mette en place des mécanismes internes officiels pour veiller à ce qu'aucune de ses opérations faisant appel à des sources humaines ne contrevienne au RARNUAQT, ou à toute autre loi ou réglementation canadienne semblables.

À la lumière des directives ministérielles selon lesquelles le SCRS doit respecter la règle de droit dans le cadre de ses activités, le Comité, conformément à l'alinéa 40(1)a) de la Loi sur le SCRS, ordonne au Service d'effectuer des recherches sur les activités précises qui supposent la conformité avec les lois et règlements canadiens mettant en œuvre les mesures, les décisions, les résolutions ou les recommandations d'une organisation internationale d'États dont le Canada est membre. Les conclusions devraient être incluses dans le rapport annuel classifié présenté par le directeur du SCRS au ministre de la Sécurité publique.

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6  CONCLUSION

Même si les relations entre le SCRS et le MAECD ont été gérées au cas par cas au cours des dernières années, compte tenu des changements importants à venir dans le paysage législatif, il est évident que ce partenariat pourrait à la fois s'élargir et devenir beaucoup plus complexe. Dans ce contexte, le Comité a formulé deux recommandations visant à répondre au besoin primordial de veiller à ce que le SCRS accorde la priorité à ses relations avec le MAECD, à l'avenir.

Enfin, le Comité a formulé deux recommandations exhaustives destinées à assurer que le SCRS maintienne une interprétation et une reddition de comptes appropriées concernant les opérations des sources humaines touchées par des lois canadiennes contraignantes mettant en œuvre les mesures, les décisions, les résolutions ou les recommandations adoptées à l'échelle mondiale. À titre d'autres mesures de reddition de comptes, le CSARS informera le ministre de la Sécurité publique de cet enjeu dans le certificat 2014-2015 et fera un suivi, l'an prochain, dans le cadre de la certification du rapport annuel 2014-2015 du directeur.

ANNEXE A - RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

ANNEXE B - RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS

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